桃 江 县 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

桃政复决字〔2022〕第18号

申  请  人：益阳某某燃气有限公司

法定代表人：肖平

被申请人：桃江县市场监管综合行政执法局，住所地湖南省益

阳市桃江县桃花江镇芙蓉东路。

法定代表人：曾少婵，桃江县市场监管综合行政执法局局长。

委托代理人：周象贤，桃江县市场监管综合行政执法局法律顾问。

申请人益阳某某燃气有限公司不服被申请人桃江县市场监管综合行政执法局2022年5月23日作出的《行政处罚决定书》（桃市监案〔2022〕55号），于2022年7月22日以邮寄的方式向本府申请行政复议，本府于2022年7月25日依法受理，2022年7月26日将行政复议申请书副本送达给了被申请人，2022年8月3日，被申请人向本府作出了书面答复并提交了相关证据材料。本案现已审理终结。

申请人请求：

请求撤销被申请人桃江县市场监管综合行政执法局作出的桃市监案（2022）55号行政处罚决定书。

申请人称：

被申请人作出的行政处罚决定书部分事实适用错误。根据编号为CDA-H2202200003的检验报告，其检验时间是2021年4月28日至2022年1月2日，而行政处罚决定书第2页第二段认定的检验时间为2021年8月10日至2022年1月2日，该事实认定明显错误。

被申请人作出的行政处罚所依据的主要事实证据系编号分别为GDA-H2202200001、GDA-H2202200003号的两份《压力管道施工监督检验报告》，但是最后出具的是《特种设备监督检验证书（压力管道安装、改造和重大修理）》。根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二条的规定特种设备生产的概念是包括安装、改造和修理。本案的两份检验报告既然是压力管道施工（安装、改造和重大修理）监督检验报告，针对的就是特种设备生产行为进行的监督检验，而不是特种设备的使用行为的监督检验。《中华人民共和国特种设备安全法》第二十五条规定是对生产监督检验的义务性规定，被申请人进行行政处罚所依据的两份《压力管道（安装、改造、重大修理）施工监督检验报告》是根据该条生产监督检验的规定出具的，而不是依据《中华人民共和国特种设备安全法》的第三十二条使用检验的规定出具。同时，申请人按照《中华人民共和国特种设备安全法》第二十三条规定，在特种设备安装、改造、修理的施工前将拟进行的特种设备安装、改造、修理情况书面告知了设区的市级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门。并且两份《压力管道施工监督检验报告》中的建设单位、设计单位（行政许可）、施工单位（行政许可）、施工及验收规范完全符合《中华人民共和国特种设备安全法》第二十四条规定竣工及资料移交的规定。因此，本案的两份《压力管道施工（安装、改造、重大修理）监督检验报告》是根据《中华人民共和国特种设备安全法》第二十五条生产监督检验义务做出的，而不是行政处罚决定书中所依据的第三十二条的使用检验义务做出的。

《中华人民共和国特种设备安全法》第八十四条规定的是特种设备使用检验的法律责任，第七十九条规定的是特种设备生产监督检验的法律责任。本案申请人适用的是生产监督检验，两份《压力管道施工监督检验报告》的《公用管道施工监督检验项目表》有明确的检验结果，其压力管道元件的制造单位具有许可资质、监检证书、质量证明文件、验收及见证材料、阀门施工资料和耐压试验记录等完全符合设备使用检验的法律规定，只是不符合生产监督检验的法律规定。未出具压力管道施工（安装、改造和重大修理）监督检验报告即投入使用，违反的是第二十五条义务性规定，应按照第七十九条的规定承担法律责任。《中华人民共和国特种设备安全法》第七十九条规定：违反本法规定，特种设备的制造、安装、改造、重大修理以及锅炉清洗过程，未经监督检验的，责令限期改正，逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；情节严重的，吊销生产许可证。本案中，被申请人曾于2021年12月28日责令申请人限期在2022年元月10日前改正，申请人已于2022年元月5日就取得了施工监督合格的检验报告，完全符合被申请人限期改正的要求。按照第七十九条的规定，应当不予罚款的行政处罚。

如果要适用使用者责任，益阳桃花江竹业发展有限公司和湖南喜龙美人谷大酒店有限公司是燃气和燃气管道的使用者，申请人是燃气管道的建设单位，并且编号为GDA-H2202200003号是对益阳桃花江竹业发展有限公司红线内燃气管道的检验，所有者和使用者都属于该公司，与申请人无关，不应将该证据作为处罚申请人的证据。如果非要处罚，申请人作为建设者也只承担第七十九条规定的未完成生产监督检验报告之责任。

对责令申请人改正使用未经监督检验的特种设备的行为，并罚款200000元明显不当。被申请人对申请的处罚决定书是在2022年5月23日作出的，而申请人已于2022年元月5日就已取得两份合格的监督检验报告，已经对未经监督检验的特种设备的行为进行了改正，对申请人的第一项处罚明显与事实不符。被申请人适用《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第二百三十七条第二项的规定，以申请人多次实施违法行为对其顶格罚款二十万元明显过重。多次在其他法律规定中系是三次以上，本案中只有两家公司，申请人的违法行为不符合多次实施的规定。申请人未及时完成生产监督检验，是因《桃江县优化营商环境2021年攻坚行政方案》第十条规定压报装用户时限压缩至12个工作日，工程进度要求相当紧凑，加上2021年下半年受疫情影响，因此，申请人并没有主观故意和恶性。其次，申请人违法情节轻微，社会危害性较小，并积极配合市场监督管理部门的调查，该案可以根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定主动消除或者减轻违法行为危害后果的，应当从轻或者减轻处罚。

被申请人答复称：

被申请人依法调查并对申请人的行政处罚认定的事实客观真实。申请人对行政处罚决定书中GDA-H202200003检验报告的检验时间表述不准确，是因行政处罚文书的时间打印错误，并不影响检验报告本身的真实性，也不能否认案涉的两条燃气管道在申请人投入使用前并未完成检验并出具检验报告的客观事实。对申请人的违法行为都有充分的证据予以证明，并通过申请人质证均无异议后依法作出的行政处罚决定。

被申请人作出的行政处罚所适用的法律法规正确。申请人混淆了违法行为的责任主体，根据《中华人民共和国特种设备安全法》的规定，申请人利用燃气管道输送天然气并收费，使用单位必然是申请人而不是涉案企业。案涉企业在本案中是天然气的用户，这个客观事实不因红线内管道的检验报告而改变，申请人的理解既不符合客观实际，又与《中华人民共和国特种设备安全法》的立法宗旨相违背，是对“使用单位”的误解。申请人认为第二十五条规范的是生产（包括安装、改造、重大修理）环节的行为，对本案而言，涉案管道的施工安装单位是山东益通安装有限公司，即使该公司违反第二十五条的规定进行处罚，也与申请人的违法行为不存在竞合的关系。因此申请人不是施工安装单位而是使用单位，不适应第二十五条责任主体之规定。

《中华人民共和国特种设备安全法》中监督检验是属于强制性法定检验。未经监督检验或者监督检验不合格的，不得出厂或者交付使用。施工方山东益通安装有限公司未依法完成监督检验的情况下已将涉案管道交付给申请人投入使用。依据《中华人民共和国特种设备安全法》第四十条的规定，使用单位对使用的特种设备应承担定期检验的法定义务。本案中案涉管道在未进行首次定期检验的情况下就投入使用，被申请人所依据的特种设备检验报告当然是使用环节的检验报告。两份检验报告证明涉案管道在投入使用前并未监督检验合格，申请人认为两份检验报告是施工监督检验报告，对申请人的违法行为应适用《中华人民共和国特种设备安全法》第二十五条和第七十九条予以处理完全是对法律条文的理解错误。

对申请人罚款二十万元不是顶格处罚。按照《中华人民共和国特种设备安全法》第八十四条规定，使用未取得许可生产，未经检验或者检验不合格的特种设备，或者国家明令淘汰、已经报废的特种设备的处三万元以上三十万元以下罚款，对申请人的顶格罚款应该是三十万元，而本案中对申请人处罚款二十万元，显然不是顶格处罚。根据《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》第十五条规定，当事人有下列情形之一的，可以依法从重行政处罚，因同一性质的违法行为受过刑事处罚，或者一年内因同一性质的违法行为受过行政处罚的，或者同一当事人被处罚两次以上又从事违法行为的规定来看，被申请人将两次以上认为多次是符合自由裁量基本原则的。申请人未检特种设备投入使用存在涉及人身和财产安全的隐患，在被申请人下达监察指令书要求立即停止使用后一直未停用，申请人的行为不存在违法行为轻微及时纠正，也不存在主动消除或减轻违法行为危害后果情形。《桃江县优化营商环境2021年攻坚行动方案》将报装用户时限压缩至12个工作日的要求，申请人应从企业内部审批管理环节进行操作，2021年下半年因疫情影响的事实客观存在，但这都不能以此来逃避法定的义务。

综上所述，被申请人依据查明的事实和自由裁量要求对申请人的违法行为进行处罚是正确的，请求维持被申请人作出的行政处罚决定书。

经审理查明：

2021年12月28日，被申请人按照《益阳市城镇燃气安全排查整治实施方案》的要求对申请人开展专项检查，发现申请人为益阳桃花江竹业发展有限公司车间输送燃气的压力管道未经检测正在使用，经查实，该压力管道设计外直径是110mm，设计承压是0.4MPa，运行压力是0.36MPa,由申请人委托山东益通安装有限公司负责安装，所有权归申请人，2021年4月28日办理了安装告知后开始安装，该管道检验时间为2021年4月28日至2022年1月2日，2021年8月，申请人未经监督检验将该管道投入使用。同时发现申请人为湖南喜龙美人谷大酒店有限公司厨房输送燃气的压力管道未经检测正在使用，经查实，该压力管道设计外直径为110mm，设计承压为0.4MPa，运行压力不大于0.3MPa，同样由申请人委托山东益通安装有限公司负责安装，所有权归申请人，该管道检验时间为2021年8月10日至2022年1月2日，2021年9月，申请人未经监督检验将该管道投入使用。被申请人当即下达了《特种设备安全监督指令书》，责令申请人立即停止使用未经监督检验的压力管道，并于2022年1月10日前改正。2022年1月4日，被申请人对申请人的违法行为进行立案。2022年1月5日，湖南省特种设备检验检测研究院益阳分院对益阳桃花江竹业发展有限公司车间压力管道出具编号为GDA-H202200003号的《压力管道施工监督检验报告》，检验结论为合格，对湖南喜龙美人谷大酒店有限公司厨房燃气管道出具编号为GDA-H202200001号的《压力管道施工监督检验报告》，检验结论为合格。因案情复杂，2022年4月2日、5月13日，被申请人两次经集体讨论决定延长办案期限至2022年6月2日。2022年4月8日，被申请人向申请人送达《行政处罚告知书》，申请人在法定期限内申请了听证，2022年4月28日，被申请人依法举行了听证，听取了申请人的陈述和申辩。2022年5月23日，被申请人经集体讨论对申请人作出罚款20万元的行政处罚决定。申请人不服，向本府申请行政复议。

本府认为：根据《中华人民共和国特种设备安全法》第五条的规定，县级以上地方各级人民政府负责特种设备安全监督管理的部门对本行政区域内特种设备安全实施监督管理，被申请人桃江县市场监管综合行政执法局作为桃江县人民政府负责特种设备安全监督管理的部门，具有对本行政区域内违反特种设备安全管理行为进行监督管理的法定职权。根据国家市场监督管理总局《特种设备目录》规定，压力管道是指利用一定的压力，用于输送气体或者液体的管状设备，其范围规定为最高工作压力大于或者等于0.IMpa(表压），介质为气体、液化气体、蒸汽或者可燃、易爆、有毒、有腐蚀性、最高工作温度高于或者等于标准沸点的液体，且公称直径大于或者等于50mm的管道。申请人使用的两条压力管道设计直径均大于或等于50mm、小于150mm,且最高工作压力均小于1. 6Mpa(表压），系特种设备，特种设备的安装、使用应进行检测，未经检测合格不得投入使用。申请人认为压力管道安装时没有进行检测，违反《中华人民共和国特种设备安全法》第二十五条的规定，应根据该法第七十九条的规定处罚。该法二十五条规定的责任主体是特种设备的安装单位，申请人不是安装单位，不适用该法条。特种设备未经检测投入使用，违反《中华人民共和国特种设备安全法》第三十二条的规定，应根据该法八十四条的规定进行处罚，该法第三十二条的责任主体是特种设备的使用单位，申请人是使用单位，适用该法条。申请人认为益阳桃花江竹业发展有限公司和湖南喜龙美人谷大酒店有限公司是燃气管道的使用者和所有者，本案的违法行为与申请人无关。根据被申请人对申请人负责人的调查记录，该负责人表示案涉压力管道的产权属于申请人，申请人利用燃气管道输送天然气并收取费用，是压力管道的使用单位，益阳桃花江竹业发展有限公司和湖南喜龙美人谷大酒店有限公司是天然气的用户和消费者，不是压力管道的使用单位。申请人认为以多次实施违法行为对其顶格罚款二十万元明显过重，并且多次是三次以上，本案中只有两家公司，申请人的违法行为不符合多次实施的规定。《湖南省市场监督管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第八十四条规定，特种设备使用单位多次实施违法行为未造成安全事故的，裁量基准为处10万以上20万以下的罚款。现行法律、法规等没有对违法行为的“多次”予以规定，结合市监领域对两次违法行为属于从重处罚的相关规定，本案将申请人两次违法行为认定为多次，符合行政执法的实践，对申请人处20万元的罚款，在自由裁量权范围之内，无明显不当。被申请人在作出行政处罚决定时履行了立案、调查、告知、审批、送达等程序，在程序上无违法之处。综上，被申请人于2022年5月23日作出的《行政处罚决定书》（桃市监案〔2022〕55号）认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，应依法予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人桃江县市场监管综合行政执法局于2022年5月23日作出的《行政处罚决定书》（桃市监案〔2022〕55号）。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

桃江县人民政府 　　　　

2022年9月22日