桃 江 县 人 民 政 府

行 政 复 议 决 定 书

桃政复决字〔2022〕第26号

申  请  人：桃江县丰茂农机化服务水稻种植专业合作社，住所地桃江县桃花江镇芙蓉路xx号。

法定代表人：莫某某

被申请人：桃江县市场监管综合行政执法局，住所地桃江县桃花江镇芙蓉东路258号。

法定代表人：曾少蝉，桃江县市场监管综合行政执法局局长。

委托代理人：周象贤，桃江县市场监管综合行政执法局法律顾问。

申请人桃江县丰茂农机化服务水稻种植专业合作社不服被申请人桃江县市场监管综合行政执法局于2022年7月26日作出的《行政处罚决定书》（桃市监案字〔2022〕92号），于2022年9月19日向本府申请行政复议，本府同日依法受理并将行政复议申请书副本送达给被申请人，2022年9月28日，被申请人向本府作出书面答复并提交了相关证据材料。本案现已审理终结。

申请人请求：依法撤销被申请人2022年7月26日作出的《行政处罚决定书》（桃市监案字〔2022〕92号）。

申请人称：被申请人对申请人的检查不符合双随机、一公开原则，执法程序不合法。所检测大米的基数为450包杂优米，仅抽样了4包x20斤／包（就认定了450包超标），不符合5%的样本要求（需抽23包），且450包大米分别种植不同区域，分三次加工，稻谷中镉的含量有很大的区域性，不能以一概全。修山镇农办在申请人种植的稻田已检测稻谷镉不超标，且2022年的稻谷（由修山镇莲盆咀村贺丽姣种植）镉仍不超标，加工成大米后送市监局已检测合格（镉不超标）。检测样品的检测报告检测项目不全，且碎米率仅超千分之一，碎米是人工数的，存在误差是必然的，碎米对人体是没有危害的。根据行政处罚法第三十三条，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，没有主观过错的，可以不予行政处罚。申请人自成立以来从没有违法记录，仅检测4包米的镉超标，事发后，又主动退钱退物，无不良社会反响，更无主观过错，行政处罚不是以罚款为目的，是以教育为主。申请人自2012年成立以来，逐年亏损，已资不抵债，其原因很复杂。合作社的成立鼓励和支持年轻人创业，尤其是鼓励搞合作社，由于天灾人祸，事与愿违，不但没有利润，反而亏损，无力交纳罚款。合同上的国标一级米，申请人全体人员根本不晓，包装是根据订购方要求定的，历年来的大米采购也是如此，大米是订购方给特定人群采购的，一家一包甚至几斤，无需增加包装费用，被申请人对无标识标签进行了处罚。

被申请人答复称：一、申请人认为不在场，就认为被申请人的行为不符合“双随机、一公开”原则，就认为执法程序不合法的说法是完全错误的。湖南省市场监督管理局依据《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》、《市场监管总局关于全面推行“双随机、一公开”监管工作的通知》所制定的湖南省市场监督管理局《关于印发“双随机、一公开”监管工作实施细则（暂行）》第二条明确规定，本细则所称“双随机、一公开”监管，是指市场监督管理部门根据抽查计划随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，依据本细则对检查对象进行检查，并公开检查结果的监督管理行为。该实施细则（暂行）第四条第一项明确规定“对涉及重点领域食品药品、产品质量安全和特种设备安全，未列入抽查事项清单的事项，按照现有方式严格监管”。另外，依据市场监管总局《食品安全抽样检验管理办法》第十一条“市场监督管理部门可以自行抽样或者委托承检机构抽样。食品安全抽样工作应当遵守随机选取抽样对象、随机确定抽样人员的要求”、第十四条第二款“案件稽查、事故调查中的食品安全抽样活动，应当由食品安全行政执法人员进行或者陪同”、第十六条“风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置中的抽样，不受抽样数量、抽样地点、被抽样单位是否具备合法资质等限制。”的规定，案件稽查中的抽检亦不必遵循“双随机”的要求。由此可见，“双随机、一公开”在被申请人日常监管活动中属于一种既为市场主体减负，又提高监管效率的一种创新型监管方式，与食品抽样毫不相关。即使与申请人有关的食品抽样，就案件稽查所需，在申请人经营环节以外的消费环节的食品抽样并没有“双随机”的要求。因此，申请人认为对销售出去的大米在自己不在场的情况下进行了抽样检测不符合“双随机、一公开”原则、执法程序不合法，这纯属是申请人对“双随机、一公开”机制理解上的错误。

二、申请人认为，仅抽样了4包，不能认定450包杂优米镉超标，没有法律依据。对于抽样检测的数量需达到总数上5%的抽样数量，才能作为认定的依据问题，根据市场监管总局《食品安全抽样检验管理办法》第十六条“风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置中的抽样，不受抽样数量、抽样地点、被抽样单位是否具备合法资质等限制。”的规定，被申请人在执法办案过程中因案件稽查需要进行的抽样检验，不受抽样数量、抽样地点等方面的限制，在申请人涉案杂优大米无法召回，抽样大米数量严重不足的情况下，被申请人的处置方式是符合规定的。至如申请人提到450包分别种植不同区域，分三次加工，且稻谷中镉的含量有很大的区域性等事由，被申请人认为，涉案杂优米的原粮即使来自不同种植区域，在加工成大米后经混装销售已无法区分，且委托同一加工户利用同一加工设备使用相同加工工艺加工而成，按抽样检验的鉴定结论认定涉案杂优大米镉超标并无不妥。

三、申请人认为，修山镇农办在申请人种植的稻田已检测稻谷镉不超标，且2022年的稻谷（由修山镇莲盆嘴村贺丽姣种植）镉仍不超标，而且加工大米后送市监局已检测合格（镉不超标），就推定涉案杂优大米镉指标合格没有合法证据支撑。涉案大米的检验报告被申请人已依法送达申请人，并告知其复检权利，在法定期限内申请人未对检验结果提出异议，亦未要求复检。修山镇农办工作人员检测的是早稻谷，加工涉案大米的原粮是晚稻谷，站在证据的角度而言，不具有关联性，故不能以此作为认定事实的依据。虽然晚稻谷送储备库检测员处检测镉不超标，但申请人未提供相关证据，同样缺乏认定事实的依据。虽然申请人将自种稻田的晚稻谷加工成的大米送桃江县食品药品监督检验所检测镉不超标，但快检报告显示的样品大米标称的生产日期为2022年1月1日，与涉案大米批次不同。申请人以上述三次原粮、大米自行送检镉不超标来推定涉案大米镉不超标，不能达到申请人所要证明的目的。即使如此，被申请人在对申请人作出行政处罚决定时，还是本着对当事人有利的原则，将当事人的相关情节作为“不存在主观故意”的证据予以采信，在行政处罚的自由裁量中予以了综合考量。

四、申请人以检测报告检测项目不全，碎米率仅超千分之一，碎米是人工数的，存在误差是必然的；碎米对人体没有危害；合同上的国标一级米根本不知晓；初次违法，主动退钱退物；逐年亏损；包装是要根据订购方要求定的，包装标识可以不需要等理由要求免除行政处罚缺乏法律依据。被申请人对申请人违法行为认定所采信的检测报告，根本不存在检测项目不全的说法，检测项目是完全符合要求。申请人作为水稻专业种植合作社的管理和大米经营者，应当具有相关常识，特别是在合同标的物明确要求为一级大米的情况下，仍将大米送往农村小米机加工户处加工，而不委托有资质的大米加工企业加工，这本身就明显存在主观上的过错。碎米率是判断大米是否合格的指标之一，超过标准值就不合格，与超过的比例、碎米对人体有没有危害无关。标签标识是消费者查询、选择、判断、区别食品的重要特征，有助于消费者买到放心食品，并非可有可无，是预包装食品法定要求，合同甲方要求标注的内容与申请人需履行的法定义务并不冲突。至于申请人认为自己的行为符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条所指情形的问题，即使是初次违法，涉案不合格大米销售后无法召回，也不能推动就没有造成危害后果，涉案大米的镉、碎米、水分等指标不符合标准，且用于慰问救灾发放给特定敏感人群，对照食品安全“四个最严”的要求，此情形不符合违法行为轻微，申请人作为大米生产者和销售者，应具备基本的大米经营常识，将合同要求的国标一级大米送农村小米机加工户处加工且包装上不标示生产日期、保质期等内容，就存在主观故意，根本不符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条所指可以不予行政处罚的情形。至于申请人由于各种原因导致生产经营艰难的现状，被申请人表示理解与认同，并在作出行政处罚决定时结合自由裁量作了综合考量。被申表人作为从事食品、药品监管的市场监督管理部门，依据《中华人民共和国食品安全法》等相关法律法规查处违法行为，是国家赋予市场监督管理部门的法定职责，申请人事发后主动退钱退物，是其应当承担的民事责任，以此为由来免除行政处罚是不应得到支持的，被申请人对申请人作出的行政处罚并无不妥。

综上，敬请桃江县人民政府维持被申请人作出的桃市监案字（2022）92号行政处罚决定书，以维护广大人民群众“舌尖”上的安全和市场监管部门食品安全执法的权威。

经审理查明：申请人系依法登记的农民专业合作社，成立日期为2012年11月20日，法定代表人为莫泽华，业务范围为水稻种植、收购、大米加工和销售服务等。2022年1月24日，申请人与桃江县应急管理局签订大米采购合同，合同约定采购大米43480斤（分装成2174袋、每袋10公斤），采购价格为每斤2.3元，合同金额100004元。签订合同后，桃江县应急管理局又预定452袋。桃江县鑫威家庭农场与申请人联系，将其中1000袋（货值金额46000元）大米由桃江县鑫威家庭农场履行，桃江县鑫威家庭农场直接向桃江县应急局供货（另案处理）。申请人拿到上述大米的销售业务后，将自行种植的晚稻，委托桃江县桃花江镇道关山村道长冲村民组李秋连加工成大米，李秋连共加工出案涉杂优大米450袋，委托桃江县桃花江镇解放坝村张家湾村民组龚永尚加工大米，龚永尚共加工出案涉黄花粘大米851袋。申请人委托益阳市赫山区湘浙包装厂印制案涉大米的包装袋，包装袋上仅标示“救灾大米、桃江县应急管理局”字样。至案发时，申请人已向桃江县应急管理局交付大米1238袋，库存63袋，案涉大米共计1301袋，货值金额59846元。

2022年1月30日，被申请人对马迹塘敬老院的涉案杂优大米进行了抽样检验，所检项目碎米、镉、标签标识不符合GB/T1354-2018标准要求。2022年1月31日，被申请人以申请人涉嫌违反《中华人民共和国食品安全法》进行立案。2022年2月9日，申请人将违法所得100004元大米款退还给桃江县应急管理局，其中包括桃江县鑫威家庭农场退还的大米款46000元。2022年2月15日，被申请人对申请人库存的63袋案涉黄花粘大米进行抽样检测，检测结论标签标识不符合GB/T1354-2018标准要求。2022年2月11日，被申请人对案涉的不符合标识标签的黄花粘大米63袋，计包装袋90个采取查封扣押的强制措施，2022年3月14日决定延长查封扣押期限45天，2022年4月27日决定解除查封扣押措施。2022年3月4日，被申请人对召回的镉、碎米、标签标识不符合标准的杂优大米3袋采取查封扣押的强制措施，2022年4月2日决定延长查封扣押期限45天，2022年4月27日决定解除查封扣押措施。因案情重大复杂，被申请人于2022年4月30日、2022年5月29日两次经负责人批准延长办案期限至2022年8月10日。2022年6月17日，被申请人作出《行政处罚听证告知书》，告知申请人拟作出没收涉案大米66袋、包装袋90个和罚款328946元的行政处罚，同时告知申请人有陈述、申辩和申请听证的权利。2022年6月22日，申请人提交了书面陈述申辩意见，2022年7月14日，被申请人对申请人提出的陈述申辩意见经复核和集体讨论后决定维持拟作出的行政处罚决定。2022年7月26日，被申请人作出《行政处罚决定书》并送达申请人。申请人不服，向本府申请行政复议。

本府认为：被申请人桃江县市场监管综合行政执法局具有对本辖区内食品安全进行监督管理的职责。根据国家市场监督管理总局《食品生产许可分类目录》的规定，大米属于粮食加工品，是食品。大米的生产、销售适用《中华人民共和国食品安全法》。本案中，申请人销售的大米有杂优和黄花粘两个品种，其中，对案涉杂优大米进行抽样检验，所检项目碎米、镉不符合GB/T1354-2018标准要求。申请人的行为违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（二）项“禁止生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定，应按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款“违反本法规定，有下列情形之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监管管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（一）生产经营致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂；”的规定处罚。参照《湖南省市场监管管理行政处罚自由裁量权基准（试行）》第二百九十四条“没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处6. 5万元到8. 5万元罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额13倍到17倍罚款”的裁量基准，被申请人作出没收涉案不合格杂优大米3袋、罚款269100元的行政处罚，处罚适当。

对申请人销售的两个品种的大米，经抽样检验，所检项目标签标识不符合GB/T1354-2018标准要求。申请人的行为违反《中华人民共和国食品安全法》第三十四条“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（十一）无标签的预包装食品、食品添加剂；”的规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第一款“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂；”的规定，参照《湖南省市场监管管理行政处罚自由裁量权基准（试行）第二百九十五条“没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处0到5000元罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额0到5倍罚款；”的裁量基准，被申请人作出没收无标签的大米66袋、大米外包装袋90个并处罚款59846元的行政处罚，处罚适当。

申请人生产销售不符合食品安全的食品以及销售无标识标签的食品，是两个不同的违法行为，违反不同的法律规范，应分别处罚后予以合并。被申请人作出没收无标签的大米66袋、大米外包装袋90个并处罚款328946元的行政处罚，处罚正确。被申请人在作出行政处罚决定时履行了立案、调查、告知、法制审核、集体讨论、审批、送达等程序，申请人认为在对案涉大米进行抽检时，没有按照规定的比例抽取样本，违反程序规定。依据《食品安全抽样检验管理办法》（2019年8月8日国家市场监督管理总局令第15号布）第十六条“风险监测、案件稽查、事故调查、应急处置中的抽样，不受抽样数量、抽样地点、被抽样单位是否具备合法资质等限制。”的规定，被申请人对案涉大米进行抽检时，不受抽检数量的限制，抽检程序合法。

综上，被申请人于2022年7月26日作出的《行政处罚决定书》（桃市监案字〔02022〕92号）认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，应依法予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人桃江县市场监管综合行政执法局于2022年7月26日作出的《行政处罚决定书》（桃市监案字〔2022〕92号）。

申请人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

桃江县人民政府

2022年11月8日