桃 江 县 人 民 政 府
行 政 复 议 决 定 书
桃政复决字〔2023〕第2号
申请人：徐某某，男，汉族，住址为湖南省桃江县桃花江镇近桃路。
申请人：徐某某，男，汉族，住址为湖南省桃江县桃花江镇近桃路。
申请人：曾某某，女，汉族，住址为湖南省汉寿县。
委托代理人：冯树剑，湖南求剑律师事务所律师，为以上三申请人的委托代理人。
被申请人：桃江县桃花江镇人民政府，住所地桃江县桃花江镇资江路。
法定代表人：文毅，该镇镇长。
第三人：桃江县桃花江镇桃花江社区委员会
法定代表人：张小红，社区主任。
申请人不服被申请人2022年11月23日作出的《行政处理决定书》（桃桃行处字〔2022〕第01号），于2023年1月19日向本府申请行政复议。本府同日依法受理并将行政复议申请书副本送达被申请人与第三人。2023年1月29日，被申请人向本府作出书面答复并提交了相关证据材料，第三人在规定期限内未提交书面陈述意见。本案现已审理终结。
申请人请求：
1、请求撤销被申请人2022年11月23日作出的《行政处理决定书》（桃桃行处字〔2022〕第01号）；
2、请求确认争议土地使用权归申请人所有。
申请人称：
一、被申请人对案涉土地的裁决程序违法。在被申请人对本案召开听证会议前，申请人已向被申请人提出了管辖异议，并同时提出被申请人整体回避本案的审理，在听证会召开时，申请人再次提出了管辖异议和回避的申请，但被申请人仍然违反了相关法律法规的规定，对本案作出裁决。根据中华人民共和国国土资源部令第17号《土地权属争议调查处理办法》第四条的规定：县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。虽然该办法第五条同时规定“可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”，但由此可知，由县级以上人民政府处理土地权属争议纠纷是原则性规定，“可以根据当事人的申请”由乡级人民政府受理和处理是特殊规定，并且这里的“当事人申请”应当理解为双方当事人均申请或者同意，不能只有一方当事人申请或同意就由乡级人民政府受理和处理本案。本案中，申请人作为当事人一方坚决不同意由被申请人审理本案，就应当将本案移交桃江县国土资源行政主管部门负责本案的调查处理，由桃江县人民政府对本案作出处理决定。
二、第三人的代理人黎良元无权代理申请人参加本案的审理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款的规定：下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；（二）当事人的近亲属或者工作人员；（三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。本案中，黎良元既不是律师或基层法律服务工作者，又不是由社区、单位及有关团体推荐参加诉讼，也不是申请人的近亲属或工作人员，所以，黎良元没有代理人资格，其参加本案听证会导致了听证程序错误。
三、第三人不具有提出土地权属争议的主体资格。案涉土地不是第三人分配给被申请人的，而是原近桃村十一队分配给被申请人的，第三人提出根据《中华人民共和国民法典》第67条的规定由第三人享有和承担近桃十一队的所有权利和义务，这是适用法律错误。首先，第三人在本案中没有提出任何证据证明“十一队”或“二组”的权利义务已经全部由第三人享有和承担；其次，该条规定是对法人合并、分立后权利义务的享有和承担，而本案不管是“十一队”还是“二组”均不是“法人”，而是属于其他组织，所以本案不适用该条款的规定。因此，第三人不具有提出土地权属争议的主体资格。
四、根据本案的证据，完全能够证实案涉土地的使用权属于申请人。1、通过《近桃十一队地基、菜土弓码明细表》和《自留地、房屋到户地基明细表》这两份证据可知，案涉土地是作为菜土和自留地由近桃十一队在1993年分配给申请人使用，近桃十一队其他所有社员的自留地、菜土也均是按照该两份证据的记载分配的。对此，申请人同时向被申请人提交了徐进财、邓桂生、徐建平、徐跃辉、吴清明的调查笔录等证据予以证实，通过第三人提交的徐克贤、曾放武的证人证言也能够证实近桃十一队在1993年分配给申请人0.13571亩的菜土和自留地。2、1993年近桃十一队分配给申请人的0.13571亩的菜土和自留地在哪里？这在本案的证据中已经体现得非常清楚。根据申请人提交的证据《关于请求办理村民预留地建房手续的请示》可知，申请人早在2010年就案涉土地向桃江县人民政府申请办理建房手续，并得到桃花江镇人民政府村镇建设办公室等相关政府部门的认可，相关部门在该分请示中已签署“情况属实”的意见并加盖公章。根据申请人提交的《关于黑壳潭开发村民建房有关问题的请示及附件》可知，除案涉土地外，原近桃十一队分配给社员的土地均被开发或由社员自行建房，只有分配给申请人这块0.13571亩土地，申请人一直在向人民政府申请建房。3、被申请人作出的桃桃行处字〔2022〕第01号《行政处理决定书》，认为近桃十一队分配给被申请人的0.13571亩土地已被征收，没有任何事实依据。被申请人仅依据《近桃十一队地基、菜土弓码明细表》中“已被征地数”、“徐迪光0.13571”字样就认定分配给申请人的土地已被征收，完全没有道理，对于一块临近道路，价值巨大的土地，仅仅根据这几个字就能够确定案涉已被征收，被申请人的认定显然没有事实依据。4、1993年近桃十一队向社员分配的菜土、自留地已经分配得清清楚楚，即不存在没有被分配的多余土地，也没有任何社员没有分配到土地，这不仅在申请人提交的调查笔录中得到了证实，也在第三人提交的徐立新的证人证言中得到了证实，所以，第三人提出的主张没有任何事实依据。5、案涉土地一直由申请人耕作至今，这在被申请人处理的桃桃行处字〔2019〕第01号《行政处理决定书》已经明确。6、1993年十一队分配给被申请人的土地面积为0.13571亩，折合约90余平方米。实际上，以土地为生的农民，对分配的土地数量和质量都是要均衡的，就像如今农村分配土地，一般分得旱田的面积要比分得水田的面积要多一些，这是一个道理。
综上所述，申请人仍然坚持认为被申请人应当回避本案的审理，本案应当由国土资源行政主管部门负责调查处理，并由桃江县人民政府对本案作出处理决定，且本案第三人就案涉土地与申请人不具有利害关系，第三人不具有提出土地权属争议的主体资格，第三人的代理人不具备代理资格，案涉土地使用权属于申请人事实清楚、证据确凿。为此，请复议机关依法支持申请人的复议请求，维护申请人的合法权益。
被申请人答复称：
一、关于申请人提出的桃花江社区是否具有提出土地权属争议的主体资格、案涉土地的所有权和使用权的原始归属、复议申请人徐迪光是否依法获得了该案涉争议土地的承包经营权或通过分配宅基地、自留地方式取得使用权等问题。被申请人已在桃桃行处字〔2022〕第01号行政处理决定书中就事实理由和法律依据进行了详细说明和论述，不再复述。
二、关于桃花江社区的代理人黎良元是否有权代理申请人参加本案审理的问题。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民可以被委托为诉讼代理人，黎良元系桃花江社区居民，是桃花江社区成员之一，本案中，桃花江社区的法定代表人出具了授权委托书，委托本社区居民黎良元担任此土地权属纠纷的委托代理人，代理权限为特别授权，符合法律规定。
三、关于程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，桃花江社区向被申请人提出行政裁决申请，被申请人依法受理作出处理决定，符合法律规定。综上所述，请求复议机关予以维持被申请人作出的行政处理决定。
经审理查明：
申请人与第三人争议的土地位于桃花江镇振兴路南边，总面积228平方米，长19米、宽12米，由“土氹子”第二丘田东边空隙地与徐进武第二丘田东边部分田合并而成，具体范围为：东抵豪苑一期围墙，南抵城关二中北侧围墙，西抵徐进武自留土边线，北抵振兴路南边线。1981年，实行土地承包责任制时，“土氹子”第二丘田由申请人承包，该田东西两侧空隙地由申请人自行耕作。1989年，原近桃村十一队二组进行稻田承包调整，“土氹子”第二丘田由徐进武承包，该田东西两侧空隙地仍由申请人继续耕作。1993年元月，原近桃村十一队对全队房屋地基、菜土按照人均0.23亩进行调整分配。申请人全户共四人，应分得地基菜土共0.92亩，（具体为：屋后0.24亩，杂屋0.0379+0.0188亩，地坪0.1883亩，屋基0.2073亩，老猪园自留土0.0208+0.018+0.017+0.035亩，文三坵自留土0.0362亩，草地蛇自留土0.0331亩，边三斗自留土0.13571亩，以上合计0.98811亩，应退0.06811亩）。1993年分配土地时形成的《近桃十一组地基菜土弓码明细表》上记载有“已被征地数边三斗学校征地”字样，分配给申请人的0.13571亩在该页记载中。1997年，徐进武为方便建房，用其承包的第二丘田东侧部分田置换申请人耕作的第二丘田西侧的空隙地，形成争议土地的现状。2000年11月，桃江县人民政府颁发《桃江县人民政府关于同意桃花江镇近桃村和肖家山部分集体土地确定为国有土地的批复》，将近桃村八至二十组等十三个村民组未经征用的集体土地全部确定为国有土地。2008年申请人申请在争议土地上建房，与原近桃村十一队二组产生使用权纠纷，经多年协商调解均未达成一致。2018年10月10日，原近桃村十一队二组向被申请人提出土地确权申请。被申请人于2018年10月11日受理，于2020年1月3日作出《行政处理决定书》，申请人不服，向本府提起行政复议。本府于2020年7月24日作出《行政复议决定书》，维持被申请人作出的处理决定书。申请人不服，向沅江市人民法院提起诉讼，2020年12月22日，沅江市人民法院判决驳回申请人的诉讼请求。申请人不服，向益阳市中级人民法院提起上诉，益阳市中级人民法院认为案件的焦点，一是原近桃十一队二组是否具有申请土地确权的主体资格，二是被申请人徐迪光是否取得了案涉争议土地的使用权。关于焦点一，认为原近桃十一队二组不是法律意义上的集体经济组织，不具备申请土地确权的主体资格。关于焦点二，认为被申请人无证据证明已取得了案涉争议土地的使用权。2021年6月7日，益阳市中级人民法院判决撤销沅江市人民法院的判决、撤销桃江县人民政府的行政复议决定、撤销本府作出的行政处理决定。2022年3月1日，第三人桃江县桃花江镇桃花江社区委员会向被申请人申请土地权属争议裁决，2022年4月19日，被申请人组织申请人、第三人举行听证和调解，因双方均不同意调解，被申请人于2022年11月23日作出《行政处理决定书》（桃桃行处字〔2022〕第01号）。申请人不服，向本府申请行政复议。
本府认为：
根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，个人与单位之间的土地权属争议由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理，被申请人作为乡级人民政府具有处理申请人与第三人之间土地权属争议的法定职责。申请人提出管辖异议和要求被申请人整体回避的意见，没有法律依据，本府不予采纳。申请人还提出黎良元不能担任第三人的代理人，黎良元系桃花江社区居民，是桃花江社区成员之一，桃花江社区的法定代表人出具了授权委托书，委托本社区居民黎良元担任此土地权属纠纷的委托代理人，符合法律的规定。本案争议的焦点，一是1993年原近桃村十一队对全队房屋地基、菜土等进行调整分配时，争议土地是否分配给申请人使用，二是第三人是否具有申请土地确权的主体资格。关于焦点一，争议土地位于原桃花江镇近桃十一队的辖区内，在未依法确定为国有土地之前，其所有权和使用权归原近桃十一队。1993年1月，原近桃村十一队对全队房屋地基、菜土按照人均0.23亩进行调整分配。申请人全户共四人，应分得地基菜土共0.92亩（具体为：屋后0.24亩，杂屋0.0379+0.0188亩，地坪0.1883亩，屋基0.2073亩，老猪园自留土0.0208+0.018+0.017+0.035亩，文三坵自留土0.362亩，草地线自留土0.0331亩，边三斗自留土0.13571亩，以上合计0.98811亩，应退0.06811亩）。由此可见，申请人家庭的承包地已全部给足，案涉争议土地此次不是集体经济组织发包和申请人承包经营的范围。申请人提出1993年“近桃十一队”划分房屋地基菜土时将该案涉争议土地0.13571亩分给了他们家庭的主张。但根据1993年原近桃村十一队分配土地时形成的《近桃十一组地基菜土弓码明细表》上记载，有“已被征地数边三斗学校征地”字样，分配给被申请人徐迪光的0.13571亩在该页记载中，虽然当年征地资料已遗失，但结合其他证据可以认定申请人所述的0.13571亩，系在之前已被桃花江镇城关二中征收了的“边三斗”0.13571亩，并非案涉争议地。申请人尽管长期耕种该争议土地、也曾向社区和镇人民政府申请在争议土地上建房，但不能证明其已享有该土地的使用权。争议土地在2000年经桃江县人民政府颁发《桃江县人民政府关于同意桃花江镇近桃村和肖家山部分集体土地确定为国有土地的批复》确定所有权为国有土地，在确定为国有土地之后，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业户口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”的规定，该土地的使用权仍然归原近桃村十一队。关于焦点二，村民小组是村民委员会下设的最基层的农村群众性自治组织与农村集体经济组织，是本村民小组集体土地所有权和经营管理权的唯一合法主体。村民小组一般由原人民公社时期的生产队更名而来。本案中，原近桃村十一队实际上就是原近桃村第十一村民小组。20世纪80年代初，近桃村十一队自行分为了近桃村十一队一小组和近桃村十一队二小组，本案的案涉争议土地在原近桃村十一队二小组的区域内，归原近桃村十一队二小组管理，其权利由原近桃村十一队二小组及近桃村十一队来主张。2004年，原“近桃村十一队”包括原“近桃村十一队一、二小组”的地域、财产、人员整体并入桃花江镇桃花江社区。并入桃花江社区后，社区未再重新明确其集体经济身份。根据《中华人民共和国民法典》第六十七条、第一百零八条的规定，原近桃十一队及原近桃十一队二小组的权利和义务由桃花江社区享有和承担，原近桃十一队包括原近桃十一队二小组对外应以桃花江社区的名义来主张权利。所以，第三人是本案适格的申请主体。综上所述，被申请人桃江县桃花江镇人民政府于2022年11月23日作出的《行政处理决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定决定如下：
维持被申请人桃江县桃花江镇人民政府2022年11月23日作出的《行政处理决定书》（桃桃行处字〔2022〕第01号）；
申请人、第三人如不服本复议决定，可在收到本复议决定书之日起十五日内依法向人民法院提起行政诉讼。
桃江县人民政府
2023年3月2日