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关于打击非法集资与整顿各类非法融资主体的政策建议

【编者按】清华大学金融科技研究院金融安全研究中心近日发布了最新的研究成果《关于打击非法集资与整顿各类非法融资主体，维护金融安全的认识和思考》。

研究报告分上篇理论篇和下篇实践篇，从深刻认识打击非法集资重要性入手，全面系统解读了2021年5月起实施的《防范和处置非法集资条例》主要精神，分析了互联网金融背景下非法集资的演变、分类、表现形式、作案手法及打击非法集资为什么那么难的原因，最后提出打击非法集资与整顿各类非法融资主体的总体思路和政策建议。

本文是《关于打击非法集资与整顿各类非法融资主体，维护金融安全的认识和思考》最后一篇。

党的十九大报告提出，“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。互联网非法集资行为是严重扰乱金融市场秩序的非法金融活动，一方面，非法集资需要监管机构和司法机关逐渐加强管制和规制，这能够进一步保护金融消费者的权益；另一方面，过于严苛的管制和处罚措施，也会遏制互联网金融的创新和活力。因此，在积极探索金融监管新模式，打造互联网金融健康规范环境的同时，也要给予互联网金融相对包容的环境以创新和发展，从我国金融业的实际出发，使互联网金融能够得以完善和成长。

一、建立立体化、社会化、信息化的监测预警体系。

目前该体系有多个层次：一是各级人民政府建立预警机制，并纳入社会治安综合治理体系；二是各行业主管单位，要建立常态化的行业监测工作机制；三是中央层面建立国家监测预警平台，注重统筹与协调。而且，利用技术手段开展大数据监测预警已在多省推行。

据统计，自非法集资举报奖励制度实施以来，各地共收到群众举报线索9万余条，经核实已对近5000条进行奖励。得益于监测预警机制的强化，我国已及时发现并处置了一批苗头性风险。

二、加强对市场主体的整顿和管理。

首先是加强对金融机构的市场监管，严格市场准入。目前互联网金融许可证主要有7张，包括第三方支付牌照、互联网基金销售牌照等。在未来，应当进一步明确行业定位，由全国性监管机构对互联网金融企业进行考核和分析，颁发统一牌照。

贯彻落实市场准入负面清单制度，发挥政府的有效管理职能。以“负面清单”的形式对市场主体的行为加以限制，以规范和整顿互联网市场秩序，营造健康良好的环境。对于新兴互联网金融机构的业务开展，有关部门应通过行政许可管理来提高准入门槛，如规定互联网金融机构申请时的注册资本要求、风险控制管理制度等，以规范经营主体的经营，保障金融消费者和投资者的权益。

第二点是有关部门还应通过对投资者加强教育，对其投资行为进行合理的引导以规避和防控非法集资的风险。投资者在选择投资平台时，应重点关注该平台的信用管理体系和风险评估机制是否成熟和完善，是否具备相应的营业资格，其监管力度是否有力，对投资者的利益保护是否到位等。

同时，投资者也应提高其自身的网络风险意识和安全防范意识，学习相关法律和互联网金融专业知识，掌握合理维权的方法。互联网金融机构则应当遵循信息披露规范，对相应的风险隐患进行投资者提示，并向投资者公开投资资金去向。此外，有关部门还应当加强相关宣传，给予投资者关于相关风险的警示，维护投资者的权益。如果互联网金融市场的投资者能够理性地进行投资和交易，而不一味地追求高收益，其自身的合法权益和整个行业的可持续发展将能够得以保障。

三、加强对涉嫌非法集资广告和互联网信息的管理。

通过广告和互联网传播非法集资信息，是非法集资风险扩散、蔓延的重要渠道。为有效切断非法集资信息传播链条，《防范和处置非法集资条例》对广告发布规则、相关部门职责等规定了针对性措施：

一是禁止违法发布集资类广告信息。《条例》规定，除国家另有规定外，任何单位和个人不得发布包含集资内容的广告或者以其他方式向社会公众进行集资宣传。

二是明确监管职责。《条例》规定了市场监督管理、互联网信息内容管理、电信主管部门和处置非法集资牵头部门对涉嫌非法集资广告监测、涉嫌非法集资的互联网信息和网站、移动应用程序等互联网应用的监测职责，以及依法查处违法行为的责任，构建非法集资广告和互联网信息治理长效机制。

三是压实广告经营者、广告发布者和互联网信息服务提供者责任。《条例》规定，广告经营者、广告发布者应当依照法律、行政法规查验相关证明文件，核对广告内容，对没有相关证明文件且包含集资内容的广告，广告经营者不得提供设计、制作、代理服务，广告发布者不得发布；互联网信息服务提供者应当加强对用户发布信息的管理，不得制作、复制、发布、传播涉嫌非法集资的信息。发现涉嫌非法集资的信息，应当保存有关记录，并向处置非法集资牵头部门报告。

值得关注的是，此次《条例》对非法集资资金清退作了规定。明确了清退资金的来源，其中在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益等均属于资金清退范围。这也就意味着广告的经营者、发布者，如果没有进行严格的审查，发布了非法集资的广告，相应的信息也要承担相应的责任。有关部门也可以对广告的发布者、经营者进行处罚，这就加大了非法集资广告，以及相应信息发布的审查责任。这也是对民众合法权益的保护。

四、明确法律责任，强化行政处置，加大处罚力度。

在调查阶段，处置非法集资牵头部门有权现场调查取证，询问有关单位和个人，查阅、复制有关资料并依法予以封存，依法查询有关账户，要求暂停集资行为，通知暂停办理设立、变更或者注销登记等；在处置阶段，牵头部门有权查封有关经营场所，查封、扣押有关资产，责令非法集资人、非法集资协助人追回、变价出售有关资产用于清退集资资金，按照规定通知出入境边防检察机关限制出境等。对涉嫌犯罪的，移送公安机关。

《条例》规定：一是在惩处对象方面，除非法集资单位和个人外，还对非法集资单位的主要负责人和直接责任人、非法集资协助人进行处罚。对未履行非法集资防范义务的广告经营者和发布者、互联网信息服务提供者、金融机构、非银行支付机构予以处罚。二是在处罚种类和处罚力度方面，按照处罚力度与危害程度相匹配原则，规定给予警告、处以罚款、责令停产停业、吊销许可证、吊销营业执照或者登记证书；加大处罚力度，对非法集资人处集资金额20%以上1倍以下的罚款，对非法集资协助人处违法所得1倍以上3倍以下的罚款等。

五、做好非法集资资金的清退，最大限度保护人民群众合法权益。

《条例》规定，非法集资人、非法集资协助人应当向集资参与人清退集资资金。清退过程应当接受处置非法集资牵头部门监督，任何单位和个人不得从非法集资中获取经济利益。因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。

其中，清退集资资金来源包括六方面：一是，非法集资资金余额；二是，非法集资资金的收益或者转换的其他资产及其收益；三是，非法集资人及其股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员和其他相关人员从非法集资中获得的经济利益；四是，非法集资人隐匿、转移的非法集资资金或者相关资产；五是，在非法集资中获得的广告费、代言费、代理费、好处费、返点费、佣金、提成等经济利益；六是，可以作为清退集资资金的其他资产。

《条例》规定，非法集资人和协助人不能同时履行所承担的清退集资资金和缴纳罚款义务时，先清退集资资金。同时，明确因参与非法集资受到的损失，由集资参与人自行承担。

六、注重科技赋能，不断创新监管手段。

（1）监管部门要转变观念，探索科技监管新手段。互联网金融传销犯罪方式变化极快，且通常依靠科技手段加以掩盖。对此，监管部门应与时俱进，利用信息科技实现监管能力升级，组建反互联网传销科技人才专班，探索利用网络爬虫、机器学习等科技手段，解决监管中“数据”“算法”“算力”不足等痛点，有效降低监管机构的技术开发成本，节约开发时间，促进监管有效性的提升。

（2）发挥互联网巨头企业的引领作用，加强行业自治。互联网企业搭建的网络系统、平台是不法分子进行互联网传销的基石，因此，各平台方应该主动承担责任，共筑反诈骗立体技术防护体系，将安全云库、大数据技术、机器算法等应用于打击对抗网络犯罪的侦查工作之中。

（3）加强政企联动，形成监管合力。金融监管部门要加强同互联网技术企业的合作，将监管机构的监管力量与互联网企业的先进技术相结合，召开科技监管专题座谈会，不断探索创新打击金融黑色资产、反欺诈、反诈骗、风险管理、身份识别、风险预警、犯罪信息共享的技术手段，形成政府监管部门把关、互联网企业开发的良性互补。

七、建立纵向沟通有力、横向协同高效、立体联动的领导体制和工作机制。

（1）加强组织领导。省级单位应当建立处置非法集资联席会议制度，并成立省打击和处置非法集资工作领导小组。为确保处置非法集资工作得到贯彻落实，应积极制定完善相关工作流程、工作机制，明确各成员单位职责和专项工作责任，定期不定期组织各成员单位召开会议，指导督促各地方完善工作，规范相关工作制度和程序。争取让各成员单位间工作配合密切，增强工作能力，形成上下联动、左右配合的强大工作合力。

（2）健全工作机制。根据银保监会要求，制定处置非法集资工作方面的信息统计和报送办法、考核评比办法、及评比细则，来达到以评促建、以评促改的目的，使各成员单位对打击和处置非法集资工作有更高的认识、更实的措施、更好的效果，有助于提高工作水平，有助于建立健全处非工作长效机制。

（3）加强督导检查。建立健全宣传教育长效机制，宣传国家关于打击非法集资犯罪方面的法律、法规，引导群众树立正确的投资理念，增强防范意识和法制观念，提高识别、防范、抵御非法集资犯罪的能力。积极开展防范和打击非法集资宣传教育工作，按照“面向基层、面向公众、注重创新、注重实效”的工作原则，把工作做实做细，务实求效。针对当地非法集资案件中的实际情况，有针对性地开展宣传教育活动，以增强广大群众识别非法集资的能力，自觉远离非法集资。